È inammissibile, per tardività, l'atto di costituzione del Governo nel giudizio di legittimità costituzionale promosso dalla Regione Lombardia avverso plurime disposizioni della legge 7 aprile 2014, n. 56, in materia di città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni. Infatti, tale atto è stato proposto oltre il termine perentorio di cui all'art. 19, terzo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, risultando depositato il 22 luglio 2014, e, quindi, il 31° giorno successivo alla scadenza del termine medesimo stabilito per il deposito del ricorso principale.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale - promosse dalle Regioni Lombardia, Veneto, Campania e Puglia, in riferimento agli artt. 1, 3, 5, 48, 114, 117, commi primo, secondo, lett. p ), terzo e quarto, 118, 119, 120, 123, primo comma, 133, commi primo e secondo, 136 e 138 Cost. - dei commi 5, 7, 8, 9, 10, 11, lett. b ) e c ), 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 25, 42 e 48 nonché, nei sensi di cui in motivazione, del comma 6, dell'art. 1 della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni). La mancata espressa previsione della "istituzione delle città metropolitane" nell'ambito di materia riservato alla legislazione esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lett. p ), Cost. (che contempla la "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane") non ne comporta l'automatica attribuzione alla competenza regionale residuale, di cui al successivo quarto comma. Argomentando a contrario , si dovrebbe pervenire, per assurdo, alla conclusione che la singola Regione sarebbe legittimata a fare ciò che lo Stato "non potrebbe fare", in un ambito che verosimilmente non può considerarsi di competenza regionale residuale, poiché la Città metropolitana è ente di rilevanza nazionale ed anche sovranazionale ai fini dell'accesso a specifici fondi comunitari. D'altro canto, le Città metropolitane istituite dalla legge n. 56 del 2014 sono destinate a subentrare integralmente alle omonime Province esistenti, la cui istituzione è di competenza statale. Inoltre, il legislatore statale ha inteso realizzare una significativa riforma di sistema della geografia istituzionale della Repubblica, in vista di una semplificazione dell'ordinamento degli enti territoriali, senza arrivare alla soppressione di quelli previsti in Costituzione. Ciò giustifica la mancata applicazione delle puntuali regole procedurali contenute nell'art. 133 Cost., essendo stato rispettato il principio, ivi espresso, del necessario coinvolgimento delle popolazioni locali interessate, anche se con forme diverse e successive, al fine di consentire l'avvio della riforma in condizioni di omogeneità sull'intero territorio nazionale. Anche il modello di governo di secondo grado adottato dalla suddetta legge per le neo istituite Città metropolitane supera il vaglio di costituzionalità, poichè la natura costituzionalmente necessaria degli enti previsti dall'art. 114 Cost. come "costitutivi della Repubblica" ed il carattere autonomistico ad essi impresso dall'art. 5 Cost. non implicano l'automatica indispensabilità che gli organi di governo di tutti questi enti siano direttamente eletti. D'altra parte, la materia "legislazione elettorale" delle Città metropolitane - devoluta alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. p ), Cost. - non si riferisce specificatamente ed esclusivamente ad un procedimento di elezione diretta, attesa anche la natura polisemantica dell'espressione usata dal Costituente, come tale riferibile a diversi modelli di "legislazione elettorale". Infine, non sussiste la denunciata incompatibilità della normativa de qua con l'art. 3, comma 2, della Carta europea dell'autonomia locale, nella parte in cui quest'ultima prevederebbe che almeno uno degli organi collegiali sia ad elezione popolare diretta. Invero, la norma sovranazionale, nel richiedere che i membri delle assemblee siano "freely elected", ha sì un rilievo centrale quale garanzia della democraticità del sistema delle autonomie locali, ma va intesa nel senso sostanziale dell'esigenza di una effettiva rappresentatività dell'organo rispetto alle comunità interessate. In questa prospettiva, non è esclusa la possibilità di una elezione indiretta, purchè siano previsti meccanismi alternativi che comunque permettano di assicurare una reale partecipazione dei soggetti portatori degli interessi coinvolti. Tali meccanismi, nella specie, sussistono, essendo imposta la sostituzione di coloro che sono componenti " ratione muneris " dell'organo indirettamente eletto, quando venga meno il munus . - Per l'affermazione che il termine "sovranità" non è riconducibile al concetto di sovranità popolare, di cui al secondo comma dell'art. 1 Cost., né agli istituti di democrazia diretta e al sistema rappresentativo che si esprime anche nella diretta partecipazione popolare nei diversi enti territoriali, v. la citata sentenza n. 365/2007. - Per la non totale equiparazione tra i diversi livelli di governo territoriale, v. la citate sentenze nn. 365/2007, 274/2003 e la citata ordinanza n. 144/2009. - Per l'affermazione che un meccanismo elettivo di secondo grado è pienamente compatibile con il principio democratico e con quello autonomistico, poichè il carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo del territorio non viene meno in caso di elezioni di secondo grado, "che, del resto, sono prevedute dalla Costituzione proprio per la più alta carica dello Stato", v. la citata sentenza n. 96/1968. - Sulla natura della Carta europea dell'autonomia locale di documento di mero indirizzo, v. la citata sentenza n. 325/2010.

È cessata la materia del contendere relativamente alla questione di legittimità costituzionale del comma 13 dell'art. 1 della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), impugnato dalla Regione Puglia, in riferimento all'art. 117, commi secondo, lett. p ), e quarto, Cost. Tale disposizione, che disciplina la composizione e le modalità di elezione di una conferenza statutaria per la redazione di una proposta di statuto della città metropolitana, è stata abrogata - senza trovare applicazione medio tempore - dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 66 del 2014.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale - promosse dalle Regioni Lombardia, Veneto, Campania e Puglia, in riferimento agli artt. 1, 3, 5, 48, 97, 114, 117, commi primo, secondo, lett, p ), terzo e quarto, 118, secondo comma, 119, 120, 123, primo comma, 133, commi primo e secondo, 136 e 138 Cost. - dei commi da 54 a 83 dell'art. 1 della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), che disciplinano il nuovo modello ordinamentale delle Province, in attesa che giunga a definitiva approvazione il progetto di legge costituzionale che ne prevede la futura soppressione e conseguente eliminazione dal novero degli enti autonomi riportati nell'art. 114 Cost. In primo luogo, non è pertinente il richiamo all'art. 138 Cost., in quanto il procedimento ivi disciplinato è obbligatorio nel solo caso di soppressione delle Province, e non anche in quello di riordino dell'ente medesimo. Inoltre, come per le Città metropolitane, le censure relative al modello di governo di secondo grado, parimenti adottato per il riordinato ente Provincia, non sono condivisibili sia poiché la natura costituzionalmente necessaria ed il carattere autonomistico di tali enti non implica la necessaria diretta elettività dei relativi organi di governo, sia perché, in ogni caso, spetta alla competenza dello Stato - nella materia "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di [...] province" (art. 117, secondo comma, lett. p ), Cost.) - ogni altro denunciato aspetto disciplinatorio. Quanto, infine, alla proroga del commissariamento delle Province, la stessa non è sine die , in quanto per quelle già oggetto di commissariamento, il commissario, a partire dal 1° luglio 2014, muta natura, dando vita, pur nella coincidenza della persona fisica, ad un organo diverso che, privo dei poteri commissariali, è chiamato a garantire, a titolo gratuito, la gestione della fase transitoria dell'ente solo "per l'ordinaria amministrazione e per gli atti urgenti ed indifferibili". - Per l'obbligatorietà delle procedure previste dall'art. 138 Cost., v. la citata sentenza n. 220/2013.

È cessata la materia del contendere relativamente alle questioni di legittimità costituzionale - promosse dalle Regioni Lombardia, Veneto, Campania e Puglia, in riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117, commi secondo, lett. p ), terzo e quarto, 118, secondo comma, e 138 Cost. - dei commi 89, 90, 91 e 92 dell'art. 1 della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), che disciplinano le funzioni delle riformate Province (in carica nelle more della riforma del Titolo V della Costituzione), indicando quelle "fondamentali", che rimangono loro attribuite, e prevedendo, per le altre funzioni esercitate all'atto dell'entrata in vigore della legge statale de qua (ovvero l'8 aprile 2014), il trasferimento delle stesse ad altri enti territoriali. Il censurato procedimento di riordino delle funzioni ancora attribuite alle Province e di scorporo di quelle ad esse sottratte e riassegnate ad altri enti ha trovato attuazione con la conclusione di un Accordo in Conferenza unificata in data 11 settembre 2014 e con l'emissione del successivo d.P.C.m. di attuazione.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale - promosse dalle Regioni Lombardia, Campania e Puglia, in riferimento agli artt. 3, 97, 114, secondo comma, 117, commi secondo, lett. p ), terzo e quarto, 118, secondo comma, 120, secondo comma, e 138 Cost. - dei commi 17, 81, 83 e 95 dell'art. 1 della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), che disciplinano le modalità e le tempistiche del procedimento di riordino delle funzioni ancora attribuite alle Province e dello scorporo di quelle ad esse sottratte e riassegnate ad altri enti, prevedendo la possibilità per lo Stato di ricorrere all'esercizio di poteri sostitutivi (anche straordinari) nel caso di mancato esercizio della potestà statutaria delle Province e delle Città metropolitane. Le norme statali censurate mirano ad assicurare il necessario principio dell'unità giuridica su tutto il territorio nazionale, con l'attuazione del nuovo assetto ordinamentale ivi delineato. Per di più, ove la Regione destinataria dell'esercizio del potere sostitutivo del Governo ritenga illegittima l'iniziativa statale in via sostitutiva, siccome compiuta in difetto delle condizioni normative ed in difformità dei presupposti applicativi statuiti dalla giurisprudenza costituzionale, potrebbe, a tutela della propria autonomia, attivare gli opportuni rimedi giurisdizionali, ivi compreso il conflitto di attribuzione. In senso analogo, anche il potere sostitutivo dello Stato in caso di inerzia delle Regioni rispetto all'attuazione dell'accordo-quadro per il riassetto delle funzioni provinciali trova la sua giustificazione nell'esigenza di garantire che le attività attualmente svolte dalle Province siano mantenute in capo ai nuovi enti destinatari, senza soluzione di continuità, nell'interesse dei cittadini e della comunità nazionale. - Per l'affermazione che il potere sostitutivo statuale deve trovare il suo fondamento espresso nella legge, dalla quale risulta la definizione dei presupposti sostanziali, e costituisce la manifestazione degli interessi unitari alla cui salvaguardia è propriamente preordinato l'intervento surrogatorio dello Stato, v., ex plurimis , le citate sentenze nn. 121/2012, 73/2004 e 43/2004.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale - promosse dalle Regioni Lombardia, Veneto, Campania e Puglia, in riferimento agli artt. 117, commi secondo, lett. p ), terzo e quarto, 118, 123, primo comma, 133, secondo comma, Cost. - dei commi 4, 105, 106, 117, 124, 130 e 133 dell'art. 1 della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), che contemplano la disciplina delle unioni e fusioni di comuni. Tali unioni - risolvendosi in forme istituzionali di associazione tra Comuni per l'esercizio congiunto di funzioni o servizi di loro competenza, e non costituendo, perciò, un ente territoriale ulteriore e diverso rispetto all'ente Comune - rientrano, infatti, nell'area di competenza statuale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. p ), Cost. e non sono, di conseguenza, attratte nell'ambito di competenza residuale di cui al successivo quarto comma. D'altra parte, le disposizioni censurate - in quanto introducono misure semplificatorie volte al contenimento della spesa pubblica e al conseguimento di obiettivi di maggiore efficienza o migliore organizzazione delle funzioni comunali - riflettono anche principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, non suscettibili, per tal profilo, di violare le prerogative degli enti locali. Allo stesso modo, la disposizione relativa alla fusione di Comuni (che sarebbe di competenza regionale) non ha ad oggetto l'istituzione di un nuovo ente territoriale, bensì l'incorporazione in un Comune esistente di un altro Comune, e cioè una vicenda (per una verso aggregativa e, per un altro, estintiva) relativa, comunque, all'ente territoriale Comune, e come tale, quindi, ricompresa nella competenza statale nella materia "ordinamento degli enti locali", di cui all'art. 117, secondo comma, lett. p ), Cost. Infine, il censurato comma 130, infatti, demanda la disciplina del referendum consultivo comunale delle popolazioni interessate (quale passaggio indefettibile del procedimento di fusione per incorporazione) alle specifiche legislazioni regionali, onde consentire l'effettiva attivazione della nuova procedura, sul presupposto che le disposizioni statali - di carattere evidentemente generale - non sono, di per sé, esaustive. - Sulla portata dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, v., ex plurimis , le citate sentenze nn. 44/2014, 22/2014, 151/2012 e 237/2009.

Non è fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale del comma 149 dell'art. 1 della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), impugnato dalla Regione Campania, in riferimento agli artt. 97, 117, 118, 123 e 136 Cost., nella parte in cui prevede la predisposizione, da parte del Ministro per gli Affari regionali, di "appositi programmi di attività", per accompagnare e sostenere l'applicazione degli interventi di riforma. Infatti, la suddetta norma censurata può essere agevolmente interpretata in senso conforme a Costituzione, considerando come inutiliter enunciata la finalità attuativa dell'art. 9 del d.l. n. 95 del 2012, che è stato, prima, abrogato dall'art. 1, comma 562, della legge n. 147 del 2013 e, poi, dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 236 del 2013.