I regolamenti "minori" (o "derivati") rinvengono il proprio fondamento e la propria fonte di legittimazione in quelli cosiddetti "maggiori" o "generali", approvati da ciascuna Camera a maggioranza assoluta dei suoi componenti ai sensi dell'art. 64, primo comma, Cost., e sono suscettibili di dar luogo a un conflitto tra poteri dello Stato se la loro mancata applicazione da parte dell'organo giurisdizionale lede l'autonomia regolamentare di ciascuna Camera. ( Precedente: S. 237/2022 - mass. 45146 ).

Nel sistema delle fonti delineato dalla Costituzione il regolamento parlamentare è espressamente previsto dall'art. 64 come atto normativo dotato di una sfera di competenza riservata e distinta rispetto a quella della legge ordinaria, nella quale, pertanto, neppure questa è abilitata ad intervenire. La riserva di regolamento assume, nondimeno, carattere indefettibile soltanto in materia di procedimento legislativo, mentre, con riferimento ad altri settori del diritto parlamentare, resta demandata alla discrezionalità del Parlamento la scelta della fonte più congeniale alla materia da trattare. I regolamenti parlamentari "maggiori" vanno inscritti tra le fonti dell'ordinamento generale della Repubblica, produttive di norme sottoposte agli ordinari canoni interpretativi, alla luce dei principi e delle disposizioni costituzionali, che ne delimitano la sfera di competenza, ma non sono annoverabili tra gli atti aventi forza di legge sindacabili dalla Corte costituzionale ai sensi dell'art. 134, primo alinea, Cost. Allo stesso modo, e a maggior ragione, non sono assoggettabili al giudizio di legittimità costituzionale i regolamenti "minori", che trovano in quelli maggiori la propria fonte di legittimazione.

Con riferimento ai rapporti di durata, e alle modificazioni peggiorative che su di essi incidono secondo il meccanismo della c.d. retroattività impropria, il legislatore dispone di ampia discrezionalità e può anche modificare in senso sfavorevole la disciplina di quei rapporti, ancorché l'oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti; ciò a condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non trasmodi in un regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo affidamento dei cittadini. Onde valutare il requisito della "giustificazione sul piano della ragionevolezza" occorre prendere le mosse dalle ragioni che hanno condotto il legislatore regionale all'adozione delle disposizioni censurate. ( Precedenti: S. 136/2022 - mass. 44799; S. 234/2020 - mass. 43234; S. 236/2017 - mass. 42146 ). Anche il legittimo affidamento è soggetto al normale bilanciamento proprio di tutti i principi e diritti costituzionali. ( Precedenti: S. 136/2022 - mass. 44799; S. 241/2019 - mass. 41717 ). L'esigenza di ripristinare criteri di equità e di ragionevolezza e di rimuovere le sperequazioni e le incongruenze, insite in un trattamento di favore, è da ritenersi preponderante rispetto alla tutela dell'affidamento. ( Precedente: S. 136/2022 - mass. 44799 ). Ogni intervento del legislatore deve essere scrutinato nella sua singolarità e in relazione al quadro storico in cui si inserisce. ( Precedente: S. 234/2020 - mass. 43231 ). L'effettività delle condizioni di crisi di un sistema previdenziale consente di salvaguardare anche il principio dell'affidamento, nella misura in cui il prelievo non risulti sganciato dalla realtà economico-sociale, di cui i pensionati stessi sono partecipi e consapevoli. ( Precedente: S. 173/2016 - mass . 38978 ). In tema di trattamenti vitalizi dei consiglieri regionali, va considerato idoneo, sul piano della ragionevole giustificazione, l'intento di contenimento della spesa e quello di sostenibilità del regime dei predetti trattamenti, che risponde a esigenze di sobrietà da assecondare attraverso il ridimensionamento di trattamenti retti da un regime connotato da indici di particolare favore quanto: a età e contribuzione minima necessaria per maturare il diritto all'assegno; ad ammontare della contribuzione gravante sul consigliere in rapporto alla sua misura; alla possibilità di cumularlo con altro trattamento vitalizio (in tutto o in parte) e di quiescenza altrimenti maturato, in passato anche in virtù di contribuzioni figurative. ( Precedente: S. 136/2022 - mass. 44799 ). La corresponsione di una indennità per i consiglieri regionali si giustifica perché - in un regime democratico a larga base popolare e nell'ambito del quale il potere non è riservato ai ceti che si trovino in condizioni economiche di vantaggio - il legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalità, ha l'obbligo di porre in essere tutte quelle condizioni che appaiono indispensabili per consentire anche ai non abbienti l'accesso alle cariche pubbliche e l'esercizio delle funzioni a queste connesse, in attuazione dei principi ricavabili dagli artt. 3, secondo comma, e 69 Cost. ( Precedenti: S. 454/1997 - mass. 23705; S. 24/1968 - mass. 2783 ). (Nel caso di specie, sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 2 del 2015, sollevate dal Tribunale di Trieste, in riferimento agli artt. 3, 48, 51, 53, 64, 66, 67, 68 e 69 Cost., che prevedono la riduzione dell'assegno vitalizio e la sua quota di reversibilità secondo le percentuali progressive dalle allegate Tabelle A e B, stabilendo comunque che l'importo non possa essere comunque inferiore a 1.500 euro mensili lordi. L'iniziativa legislativa censurata è motivata da finalità di contenimento dei costi, a sua volta supportata da esigenze di sostenibilità del sistema dei vitalizi e di coordinamento interregionale, nonché da ragioni di equità a fronte di un trattamento normativo vantaggioso. Né essa trasmoda in una disciplina lesiva del legittimo affidamento. Né, nel caso in esame, si rinvengono i tratti distintivi della fattispecie tributaria. La scelta legislativa di incidere pro futuro sull'ammontare dell'assegno vitalizio corrisposto agli ex consiglieri regionali e ai loro superstiti, infatti, non si atteggia come prelievo a loro carico, in ragione dell'indice di capacità contributiva espresso da tale trattamento, bensì quale misura di razionalizzazione della spesa previdenziale e di complessivo riequilibrio del sistema, così da sottrarla alla logica che permea l'imposizione tributaria, la quale postula il ricorrere di una disciplina legale finalizzata in via prevalente a provocare una decurtazione patrimoniale del soggetto passivo svincolata da ogni modificazione del rapporto sinallagmatico. Quanto all'asserito pregiudizio dell'accesso alle cariche di rappresentanza democratica e di garanzia d'indipendenza, a presidio dei principi di libertà di scelta dei propri rappresentanti da parte degli elettori, di accesso alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza, di libero esercizio delle funzioni di consigliere regionale, va ribadita la posizione peculiare del Parlamento nazionale sui Consigli regionali. Né, infine, si può ritenere che, nella fattispecie, la discrezionalità del legislatore, anche regionale, circa la compiuta disciplina delle implicazioni d'ordine economico connesse all'attività pubblica svolta sia stata esercitata in maniera manifestamente irragionevole o arbitraria. ( Precedenti: S. 263/2020 - mass. 43283; S. 240/2019 - mass. 41641; S. 289/1994 - mass. 20939 ).

Al Parlamento nazionale deve essere riconosciuta una posizione costituzionale del tutto peculiare, in ragione della quale le norme che si riferiscono ad esso od ai suoi membri sono da qualificare come diritto singolare. Da esso vengono garantite forme di indipendenza e prerogative ben più ampie di quelle concesse ai Consigli regionali, negandosi in conseguenza la piena equiparazione delle assemblee legislative regionali alle assemblee parlamentari, considerato che diversamente dalle funzioni assegnate alle Camere, le attribuzioni dei Consigli si inquadrano nell'esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite, ma non si esprimono a livello di sovranità. ( Precedenti: S. 198/2021 - mass. 44317; S. 279/2008 - mass. 32710 ; S. 110/1970 - mass. 5101 ; S. 6/1970 - mass. 4804 ; S. 143/1968 - mass. 3081 ; S. 14/1965 - mass. 2305 ; S. 66/1964 - mass. 2178 ). (Nel caso di specie, sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal Tribunale di Trento in riferimento agli artt. 64, 66, 68 e 69 Cost., degli artt. 2 e 3 della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 5 del 2014, che, rispettivamente, prevedevano, prima della avvenuta abrogazione da parte della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 7 del 2019, la riduzione del 20% dell'importo degli assegni vitalizi, diretti e di reversibilità, spettanti in ragione della carica di consigliere regionale precedentemente rivestita dal beneficiario o dai superstiti, e un limite di 9.000 euro alla cumulabilità con altro trattamento vitalizio erogato dal Parlamento nazionale o europeo o da altra Regione sull'importo degli assegni vitalizi, diretti e di reversibilità, spettanti in ragione della carica di consigliere regionale precedentemente rivestita dal beneficiario o dai superstiti. I parametri evocati risultano inconferenti).

Esiste una sfera di prerogative che spettano al singolo parlamentare, che - qualora risultino lese da altri organi parlamentari - possono essere difese con lo strumento del ricorso per conflitto tra poteri dello Stato. Tali sono le prerogative, legate all'esercizio del libero mandato parlamentare (art. 67 Cost.), di partecipare alle discussioni e alle deliberazioni esprimendo "opinioni" e "voti" (ai quali si riferisce l'art. 68 Cost., sia pure al diverso fine di individuare l'area della insindacabilità); segnatamente, nell'ambito della funzione legislativa, le prerogative del singolo rappresentante si esplicitano anche nel potere di iniziativa, testualmente attribuito "a ciascun membro delle Camere" dall'art. 71, primo comma, Cost., comprensivo del potere di proporre emendamenti, esercitabile tanto in commissione che in assemblea (art. 72 Cost.). ( Precedente: O. 17/2019 - mass. 41933 ). La legittimazione attiva del singolo parlamentare deve essere rigorosamente circoscritta quanto al profilo oggettivo, ossia alle menomazioni censurabili in sede di conflitto, essendo necessario, ai fini dell'ammissibilità dello stesso, che il ricorrente alleghi una sostanziale negazione o un'evidente menomazione delle proprie prerogative costituzionali e che tali violazioni siano rilevabili nella loro evidenza già in sede di sommaria delibazione. ( Precedenti: O. 256/2021 - mass. 44438; O. 255/2021 - mass. 44437; O. 275/2019 - mass. 40942; O. 274/2019 - mass. 40941; O. 17/2019 - mass. 41933 ). Il singolo parlamentare non può rappresentare l'intero organo cui appartiene, perché egli non è titolare di attribuzioni individuali costituzionalmente protette nei confronti dell'esecutivo. ( O. 181/2018 - mass. 40206 ). (Nel caso di specie, è dichiarato inammissibile, per carente motivazione, il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dalla deputata Sara Cunial nei confronti del Governo della Repubblica, per violazione degli artt. 64, 67 e 70 Cost., in relazione all'approvazione, con apposizione della questione di fiducia, di undici disegni di legge di conversione di decreti-legge adottati - tra il marzo 2020 e l'agosto 2021 - per fronteggiare l'emergenza sanitaria, economica e sociale seguita alla diffusione del virus Sars-Cov-2. Il ricorso non offre elementi che portino alla valutazione di una evidente violazione delle prerogative della ricorrente, poiché omette la ricostruzione delle circostanze in cui si sarebbero verificate le dedotte menomazioni ed è carente di informazioni sulla sua effettiva partecipazione alla discussione e al voto sui citati disegni di legge, non chiarendo se e quanti emendamenti ella abbia proposto, né il loro contenuto, e non dando conto del fatto che sia stata richiesta, consentita o negata, l'illustrazione delle proposte emendative). ( Precedente: O. 197/2020 - mass. 42909 ).

Al singolo parlamentare spetta una sfera di prerogative che - qualora risultino lese da altri organi parlamentari - possono essere difese con lo strumento del ricorso per conflitto tra poteri dello Stato, a condizione che vi sia una violazione manifesta della prerogativa, rilevabile nella sua evidenza già in sede di sommaria delibazione e che, in ogni caso, non può riguardare esclusivamente la scorretta applicazione dei regolamenti parlamentari e delle prassi di ciascuna Camera. ( Precedenti: O. 188/2021 - mass. 44209; O. 186/2021 - mass. 44181; O. 193/2021 - mass. 44327; O. 67/2021 - mass. 43797; O. 66/2021 - mass. 43780; O. 197/2020 - mass. 42909; O. 176/2020 - mass. 42352; O. 129/2020 - mass. 43535; O. 86/2020 - mass. 43341; O. 60/2020 - mass. 41938; O. 275/2019 - mass. 40942; O. 274/2019 - mass. 40941; O. 17/2019 - mass. 41931 - mass. 41933 ). (Nel caso di specie, è dichiarato inammissibile - per difetto di prospettazione di violazioni manifeste delle prerogative del singolo parlamentare e per attinenza dell'asserito vizio alla corretta applicazione dei regolamenti parlamentari - il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dall'onorevole Pino Cabras e da altri sette deputati nei confronti del Governo della Repubblica, della Camera dei deputati, dell'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati e del Collegio dei questori della Camera dei deputati, avente ad oggetto l'adeguamento della normativa, introdotta mediante d.l. n. 127 del 2021, relativa all'obbligo della certificazione verde COVID-19, c.d. Green pass . Tale normativa preserva integralmente la libera valutazione di opportunità della Camera in ordine all' an , al quando e al quomodo del processo di adeguamento; in ogni caso, gli atti oggetto del conflitto assunti dagli organi della Camera si limitano ad adottare una specifica interpretazione dell'art. 60 regol. Camera, non sindacabile a mezzo del conflitto di attribuzione, con conseguente rigetto della sollecitazione all'autorimessione della questione relativa al d.l. n. 127 del 2021).

Esiste una sfera di prerogative che spettano al singolo parlamentare e che esse possono essere difese con lo strumento del ricorso per conflitto tra poteri dello Stato, a condizione che vi sia una violazione manifesta della prerogativa, rilevabile nella sua evidenza già in sede di sommaria delibazione. ( Precedenti: O. 188/2021 - mass. 44209; O. 67/2021 - mass. 43797; O. 66/2021 - mass. 43780; O. 197/2020 - mass. 42909; O. 176/2020 - mass. 42352; O. 129/2020 - mass. 43535; O. 60/2020 - mass. 41938; O. 275/2019 - mass. 40942; O. 274/2019 - mass. 40941; O. 17/2019 - mass. 41933 ). La violazione manifesta della prerogativa del singolo parlamentare non può riguardare esclusivamente la scorretta applicazione dei regolamenti parlamentari e delle prassi di ciascuna Camera. ( Precedenti: O.193/2021; O. 188/2021 - mass. 44209; O. 186/2021 - mass. 44181 e n. 86 del 2020 - mass. 43341 ). La spiccata autonomia di cui godono gli organi costituzionali impone di escludere che la decretazione d'urgenza possa formulare condizioni atte ad interferire con (fino potenzialmente ad impedire) lo svolgimento dell'attività propria dell'organo. ( Precedente: S. 129/1981 ). L'essenza della garanzia contro l'interferenza di altri poteri che la Costituzione riconosce alle Camere è data dalla esclusività della capacità qualificatoria che il regolamento parlamentare possiede, anche quanto allo svolgimento dei lavori. ( Precedente: S. 379/1996 - mass. 22940 ). (Nel caso di specie, è dichiarato inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, promosso da Gianluigi Paragone, in qualità di senatore, nei confronti del Senato e del Governo, in relazione all'adozione, da parte del Collegio dei questori, della delibera con la quale è stato previsto che i senatori posseggano ed esibiscano la certificazione verde. Il ricorso ha omesso di dimostrare adeguatamente se quest'ultima e i presupposti che la consentono siano tali da costituire un effettivo impedimento all'esercizio delle attribuzioni proprie del senatore. L'atto oggetto del conflitto si limita, infatti, ad adottare una specifica interpretazione dell'art. 67 regol. Senato; inoltre il ricorrente, affermando che il modus procedendi osservato dagli organi del Senato avrebbe infranto la riserva di regolamento posta dall'art. 64 Cost. a garanzia della autodichia delle Camere, non rivendica la lesione di una sua propria prerogativa, ma di una competenza dell'intero Senato. ( Precedente: O. 67/2021 - mass. 43797 ).

Sono dichiarati inammissibili - per carenze degli atti introduttivi - i conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato promossi da Adriana Eden Susanna Galgano e altri (nella qualità di elettori, soggetti politici e parlamentari), da Simone Valente (nella qualità di elettore, soggetto politico, parlamentare e rappresentante dei parlamentari del gruppo parlamentare MoVimento 5 stelle della Camera dei deputati) e da Giovanni Endrizzi e Simone Valente (nella qualità di elettori, soggetti politici, parlamentari e di Presidente e di Vicepresidente vicario dei rispettivi gruppi parlamentari MoVimento 5 stelle della Camera e del Senato) nei confronti delle Camere parlamentari e "ove occorra" del Governo, per denunciata inosservanza delle regole sul procedimento legislativo (anche attraverso la posizione e l'ammissione della questione di fiducia su leggi elettorali) e coartazione della sovranità popolare, in violazione degli artt. 1, 48, 51, 64, 67, 70, 72 e 94 Cost., nell'approvazione della legge n. 52 del 2015 (c.d. Italicum) nonché della proposta di legge Atto Camera n. 2352 e del disegno di legge Atto Senato n. 2941 (dai quali è derivata, successivamente alla proposizione dei ricorsi, la legge n. 165 del 2017, c.d. Rosatellum). Nei tre ricorsi non sono individuati in modo chiaro e univoco i poteri ricorrenti, le competenze costituzionali menomate e l'oggetto della pretesa. In particolare, non si comprende in quale veste si presentino le persone fisiche ricorrenti (come parlamentari singoli o rappresentanti del proprio gruppo, cittadini elettori oppure soggetti politici) e l'indeterminatezza della qualifica soggettiva - aggravata, in due ricorsi, dall'omessa indicazione delle modalità con le quali i gruppi parlamentari avrebbero deliberato di proporre conflitto - si riflette in una altrettanto indefinita enunciazione delle sfere di attribuzioni costituzionali a difesa delle quali la Corte costituzionale sarebbe chiamata a intervenire. Incertezze e ambiguità sono presenti, altresì, nell'individuazione delle censure, in quanto i due ricorsi volti all'annullamento della legge n. 52 del 2015 per un verso lamentano (oltre a vizi di formazione) non meglio definiti vizi sostanziali di incostituzionalità della legge stessa, senza dimostrare la loro ridondanza sulla sfera di attribuzioni costituzionali dei ricorrenti, e per altro verso non permettono di comprendere con chiarezza di quali atti o comportamenti i ricorrenti si dolgano; mentre il ricorso che contesta la posizione da parte del Governo e l'ammissione da parte di entrambe le presidenze delle Camere delle questioni di fiducia su entrambe le leggi elettorali rivolge alla Corte richieste difficilmente comprensibili (riportare la situazione parlamentare a data anteriore alla posizione della prima questione di fiducia sulla legge n. 165 del 2017 e contemporaneamente annullare la legge n. 52 del 2015) e appunta censure di illegittimità costituzionale anche al contenuto della legge n. 165 del 2017, senza la necessaria dimostrazione della ridondanza di tali vizi sulle attribuzioni costituzionali dei ricorrenti. ( Precedenti citati: sentenza n. 15 del 2002; ordinanza n. 69 del 2006). Per costante giurisprudenza costituzionale, ai fini della ammissibilità del ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, non è sufficiente che sia lamentata la lesione di plurimi parametri costituzionali da parte degli atti impugnati, ma occorre che il ricorrente abbia cura di motivare la ridondanza delle asserite lesioni sulla propria sfera di attribuzioni costituzionali, a difesa della quale la Corte costituzionale è chiamata a pronunciarsi. ( Precedente citato: sentenza n. 262 del 2017 ) .

La Costituzione riconosce autonomia agli organi costituzionali innanzitutto sul piano normativo, assegnando espressamente alle Camere (art. 64 Cost.) e implicitamente al Presidente della Repubblica una potestà regolamentare (di cui la legge n. 1077 del 1948 è meramente ricognitiva) che investe logicamente anche gli aspetti organizzativi interni e che mette tali organi costituzionali nella condizione di produrre apposite norme giuridiche per disciplinare l'assetto e il funzionamento dei loro apparati amministrativi "serventi" nonché il rapporto di lavoro con i propri dipendenti (non anche, in via principio, i rapporti con soggetti terzi, come quelli relativi ad appalti e forniture di servizi prestati a favore delle amministrazioni dei predetti organi). Peraltro, l'autonomia degli organi costituzionali non si esaurisce nella normazione, ma comprende - coerentemente - il momento applicativo delle norme stesse, incluse le scelte riguardanti la concreta adozione delle misure atte ad assicurarne l'osservanza. Tale momento applicativo, ossia l'autodichia, costituisce dunque uno svolgimento dell'autonomia normativa che la Costituzione riconosce alle Camere e al Presidente della Repubblica; e ciò vale non solo per quanto attiene alla diretta disciplina delle funzioni costituzionali primarie attribuite agli organi di vertice del sistema, ma anche per l'interpretazione e l'applicazione della disciplina del rapporto di lavoro, in occasione di controversie che oppongano i dipendenti all'organo costituzionale presso il quale prestano servizio. ( Precedenti citati: sentenza n. 129 del 1981; sentenze n. 120 del 2014 e n. 379 del 1996 ).

Il procedimento legislativo è disciplinato da un sistema di norme contenute nella Costituzione e nei regolamenti parlamentari, ai quali la prima rinvia per la disciplina integrativa (artt. 64 e 72 Cost.), con la conseguenza che si deve ritenere precluso a una legge, per quanto rinforzata, di regolare la procedura legislativa di altra legge, ancorché di rango diverso, restando la legge (non costituzionale) in ogni caso priva di competenza su tale oggetto. ( Precedenti citati: sentenze n. 112 del 2010, n. 100 del 2010 e n. 249 del 2009 ).